編者按

■ 加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央根據(jù)新時(shí)代特征和任務(wù)，立足新發(fā)展階段作出的重大戰(zhàn)略決策。2021年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》中首次提出發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)。在構(gòu)建新發(fā)展格局的大勢(shì)下，低空經(jīng)濟(jì)大有可為。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、國(guó)家發(fā)展改革委原副秘書長(zhǎng)、國(guó)家低空經(jīng)濟(jì)融合創(chuàng)新研究中心專家指導(dǎo)委員會(huì)主任范恒山在接受《低空經(jīng)濟(jì)參考》采訪時(shí)，就新發(fā)展格局下低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展做了闡述，現(xiàn)將訪談刊發(fā)如后。

《低空經(jīng)濟(jì)參考》：在當(dāng)前加快構(gòu)建新發(fā)展格局的形勢(shì)要求下，發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)具有怎樣的作用和意義？

我們都知道，中央成立了更高規(guī)格的空管機(jī)構(gòu)，將“國(guó)家空管委”上升為“中央空管委”。去年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》首次提出要發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)。這些都在宏觀層面和頂層設(shè)計(jì)上，對(duì)發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)提供了有利條件。我覺(jué)得，在這樣的大好形勢(shì)下，大力發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)，正當(dāng)其時(shí)，時(shí)不我待。具體來(lái)講，在當(dāng)前形勢(shì)下發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)，具有以下幾個(gè)方面的作用和意義。

一是能夠?yàn)閲?guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新動(dòng)力。近年來(lái)，以通用航空為主體的低空經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，有人機(jī)經(jīng)濟(jì)規(guī)模年增長(zhǎng)率超過(guò)10\%，無(wú)人機(jī)經(jīng)濟(jì)規(guī)模更是呈高速發(fā)展態(tài)勢(shì)，年增長(zhǎng)率超過(guò)20\%。目前全國(guó)無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)企業(yè)已超過(guò)1.2萬(wàn)家，無(wú)人機(jī)注冊(cè)數(shù)已超過(guò)83萬(wàn)架，年飛行量約1000萬(wàn)小時(shí)，與運(yùn)輸航空飛行量相當(dāng)?？梢哉f(shuō)無(wú)人機(jī)的迅猛發(fā)展為低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了強(qiáng)勁動(dòng)力。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模上看，據(jù)預(yù)測(cè)，到“十四五”末，我國(guó)低空經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的綜合貢獻(xiàn)值將達(dá)到3至5萬(wàn)億元。

二是能夠?yàn)樯鐣?huì)公共服務(wù)提供新手段。發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)，可有效提升政府服務(wù)能力和服務(wù)水平，為人民實(shí)現(xiàn)美好生活提供有力支撐。例如，在航空應(yīng)急救援、醫(yī)療救護(hù)、警務(wù)安防、政務(wù)執(zhí)法等領(lǐng)域具有特殊的、不可替代的作用。據(jù)我所知，僅就公安系統(tǒng)來(lái)講，警用無(wú)人機(jī)已發(fā)展到1萬(wàn)余架。

三是能夠?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新空間。低空經(jīng)濟(jì)具有顯著的區(qū)域性、立體性特征，在當(dāng)前優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中無(wú)疑將發(fā)揮重要作用，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)由“平面”向“立體”模式轉(zhuǎn)變，打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)極。例如，通過(guò)發(fā)展航空物流、公務(wù)航空、航空水域監(jiān)測(cè)、公共管理和服務(wù)等，將對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展、促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和長(zhǎng)三角一體化發(fā)展等產(chǎn)生極大促進(jìn)作用。

四是能夠?yàn)閲?guó)防和軍隊(duì)建設(shè)提供新支撐。發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)，建設(shè)一批平時(shí)能運(yùn)營(yíng)、急時(shí)能應(yīng)急、戰(zhàn)時(shí)能應(yīng)戰(zhàn)的通用機(jī)場(chǎng)、通航機(jī)隊(duì)、飛行人員以及航空維修保障隊(duì)伍，可有效填補(bǔ)軍用機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)的空白，有利于加強(qiáng)國(guó)防交通運(yùn)輸能力、增強(qiáng)航空后備人才儲(chǔ)備、輔助軍隊(duì)完成軍事任務(wù)，在國(guó)防和軍事領(lǐng)域作用特殊而明顯。

《低空經(jīng)濟(jì)參考》：聽(tīng)您剛才所說(shuō)，低空經(jīng)濟(jì)確實(shí)有很多獨(dú)特的作用和意義，那么就目前來(lái)講，發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)還存在哪些“難點(diǎn)”和“堵點(diǎn)”或者存在哪些制約因素和障礙？

一是頂層設(shè)計(jì)存在不足。例如低空經(jīng)濟(jì)有關(guān)法律法規(guī)還不夠健全、層次不高，有些規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容跟不上時(shí)代變化，特別是對(duì)無(wú)人機(jī)等新興業(yè)態(tài)，相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)還比較滯后。再如，全國(guó)缺乏對(duì)低空經(jīng)濟(jì)主要指標(biāo)（如投入、產(chǎn)出、盈利等）的全面而有效的統(tǒng)計(jì)體系，低空經(jīng)濟(jì)規(guī)模難以準(zhǔn)確把握。

二是體制機(jī)制不夠順暢。空域管理體制機(jī)制與低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)要求不適應(yīng)。例如安全責(zé)任過(guò)于集中在軍隊(duì)，地方政府參與管理的力度和手段不足，低空資源供給模式與使用需求不相匹配，飛行任務(wù)審批和飛行計(jì)劃審批涉及軍民航各層級(jí)部門較多、程序復(fù)雜。

三是市場(chǎng)開(kāi)發(fā)缺乏力度。農(nóng)林牧漁等傳統(tǒng)飛行作業(yè)市場(chǎng)增長(zhǎng)緩慢，低空市場(chǎng)需求沒(méi)有被激發(fā)，特別是低空消費(fèi)市場(chǎng)發(fā)展缺乏持續(xù)動(dòng)力。通航運(yùn)營(yíng)企業(yè)“自身造血”能力不足，對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼依賴現(xiàn)象嚴(yán)重，絕大多數(shù)通航運(yùn)營(yíng)企業(yè)處于常年虧損情況。

四是技術(shù)支撐短板明顯。通用航空器整機(jī)和發(fā)動(dòng)機(jī)嚴(yán)重依賴進(jìn)口，“卡脖子”現(xiàn)象突出，我國(guó)在用的通航飛機(jī)、直升機(jī)國(guó)產(chǎn)化率低。低空管控手段亟待升級(jí)，特別是對(duì)近年來(lái)迅猛發(fā)展的無(wú)人機(jī)等“低慢小”缺乏有效的管控手段，“看不見(jiàn)、叫不到、管不住”現(xiàn)象突出。

一要把握好發(fā)展與安全的關(guān)系。深化低空空域管理改革、促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要以安全為底線，確?？辗腊踩?、公共安全和飛行安全。把人民群眾生命安全放在首要位置，確保低空空域使用安全有序。在堅(jiān)持安全的前提下，找準(zhǔn)安全管控與經(jīng)濟(jì)發(fā)展最佳結(jié)合點(diǎn)，最大程度推進(jìn)空域高效使用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二要把握好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。關(guān)鍵就是推動(dòng)有為政府和有效市場(chǎng)的更好結(jié)合。一方面，以“試點(diǎn)引路、以點(diǎn)帶面”的低空空域管理改革為切入點(diǎn)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，理順部門職責(zé)關(guān)系，全面提升政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，引導(dǎo)低空經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展。另一方面，通過(guò)市場(chǎng)作用來(lái)反推政策改革的方向，有序引入市場(chǎng)適度競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，尊重市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，激發(fā)市場(chǎng)主體活力。

三要把握好中央與地方的關(guān)系。中央與地方關(guān)系的核心主要是處理好央地政策協(xié)同和分工問(wèn)題。一方面，中央負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃和政策設(shè)計(jì)，制訂法律法規(guī)和總體規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門和核心領(lǐng)域。另一方面，地方以推進(jìn)中央政策落實(shí)為抓手，既要抓緊政策對(duì)接、狠抓落實(shí)，也要?jiǎng)?chuàng)新思路，提高政策的針對(duì)性、有效性，加強(qiáng)配套政策的可操作性。

四要把握好軍隊(duì)與地方的關(guān)系。軍地關(guān)系的核心問(wèn)題主要是正確處理好平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)關(guān)系問(wèn)題。平時(shí)融合發(fā)展高效利用，戰(zhàn)時(shí)一切服從戰(zhàn)爭(zhēng)需要，保障國(guó)家安全。此外，也要推進(jìn)軍地資源的互通互用，找準(zhǔn)資源共享點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)人員、機(jī)場(chǎng)、裝備、技術(shù)、信息等資源的互通、互聯(lián)、互用。

《低空經(jīng)濟(jì)參考》：2020年9月以來(lái)，湖南、江西、安徽相繼批復(fù)成為低空空域管理改革試點(diǎn)省份，各地紛紛出臺(tái)促進(jìn)低空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體政策和措施，您認(rèn)為促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心要素是什么？

第一，市場(chǎng)是根本。我國(guó)目前的低空經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)總體上呈現(xiàn)出有人機(jī)市場(chǎng)增長(zhǎng)平緩，無(wú)人機(jī)市場(chǎng)蓬勃發(fā)展的局面。為開(kāi)拓有人機(jī)市場(chǎng)，除了要大力發(fā)展應(yīng)急救援、低空游覽、警用安防等應(yīng)用外，還可基于我國(guó)4億中等收入群體的潛在消費(fèi)市場(chǎng)，充分注重鼓勵(lì)私人飛行的發(fā)展，激發(fā)市場(chǎng)需求。

第二，空域是關(guān)鍵。發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵在于低空空域的安全和高效使用。在當(dāng)前低空空域管理改革的形勢(shì)要求下，如何更多發(fā)揮政府在低空空域管理工作中的角色和作用，如何根據(jù)市場(chǎng)需求賦予民航和地方政府更多空域管理職能，減輕部隊(duì)空管壓力，應(yīng)是下一步低空空域管理改革的關(guān)鍵所在。

第三，政策是保障。低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開(kāi)各級(jí)各類政策的保障，我這里主要說(shuō)說(shuō)地方性政策問(wèn)題。地方政府要積極出臺(tái)一些地區(qū)性財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)、管理等配套政策，在市場(chǎng)培育、政府購(gòu)買服務(wù)、扶持龍頭企業(yè)、主導(dǎo)大項(xiàng)工程、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等方面更多發(fā)揮“有為政府”的作用。

第四，技術(shù)是支撐。目前我國(guó)通用飛機(jī)和直升機(jī)依賴進(jìn)口形勢(shì)非常嚴(yán)重，低空空域管理手段也比較落后，這些都制約了低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。近年來(lái)無(wú)人機(jī)在我國(guó)得到快速發(fā)展，正是源于自主和先進(jìn)的無(wú)人機(jī)技術(shù)的驅(qū)動(dòng)作用。發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)，需要在技術(shù)上補(bǔ)短板、固強(qiáng)板，實(shí)現(xiàn)高效協(xié)調(diào)發(fā)展。

第五，安全是底線。發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)，要以安全為底線，在充分保障空防安全的基礎(chǔ)上保證飛行安全及公共安全。當(dāng)然，“底線”不是“0線”，我們也要遵循安全發(fā)展的客觀規(guī)律看待低空安全問(wèn)題，需要結(jié)合我國(guó)國(guó)情，合理確定相關(guān)指標(biāo)，合理制定有關(guān)政策，科學(xué)把握發(fā)展與安全的關(guān)系。

《低空經(jīng)濟(jì)參考》：最后請(qǐng)教一個(gè)問(wèn)題，在下一步推進(jìn)低空空域管理改革、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，路徑或抓手在哪里？

一要深化改革。低空空域管理改革下一步要在深度上做文章，在區(qū)分軍地民責(zé)任的基礎(chǔ)上，將責(zé)任進(jìn)行清晰剝離，空域既是資源，空域也是市場(chǎng)，在保證空防安全的基礎(chǔ)上，最大限度提高空域使用效率，服務(wù)各方需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二要融合推進(jìn)。這里的融合，不僅僅是講軍民融合，也包括空地融合、行業(yè)融合、有人機(jī)無(wú)人機(jī)融合等方面，我們把低空經(jīng)濟(jì)定義為是一種“融合發(fā)展的綜合性經(jīng)濟(jì)形態(tài)”，就是基于低空經(jīng)濟(jì)鮮明的融合性特征。

三要打好基礎(chǔ)。低空經(jīng)濟(jì)大有可為，但發(fā)展好低空經(jīng)濟(jì)離不開(kāi)可靠的空域管控系統(tǒng)、充足的可用機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)以及高效的飛行服務(wù)保障體系為支撐，目前在這些方面的能力和水平都還比較薄弱，都需要下大力氣抓緊抓好。

四要建章立制。建章立制就是要發(fā)揮“政策賦能”的優(yōu)勢(shì)，從政策、規(guī)章、制度、標(biāo)準(zhǔn)上保障低空經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展。這里面既包括行業(yè)規(guī)章，也包括地方政策；既包括空域管理，也包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展；既包括有人機(jī)，也包括無(wú)人機(jī)。

五要拓展試點(diǎn)。低空空域管理改革不僅需要向深度，也需要向廣度推進(jìn)。據(jù)我所知，許多省份都把申請(qǐng)低空空域管理改革試點(diǎn)的目標(biāo)寫入了相關(guān)發(fā)展規(guī)劃，這是一種積極現(xiàn)象，也是一種需求?？蓪?duì)積極申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)的省份進(jìn)行綜合評(píng)估，在部分條件較為成熟或有特色的省份進(jìn)行適度拓展。

轉(zhuǎn)載自微信公眾號(hào)“低空經(jīng)濟(jì)觀察”

作者 文武

點(diǎn)擊此處查看原文